Durante las últimas semanas he venido estudiando con detenimiento una cuestión que, aunque puede parecer reservada a abogados administrativistas, en realidad interesa directamente a todos mis colegas contadores públicos: la forma como quedó organizado el Consejo Técnico de la Contaduría Pública (CTCP) mediante el Decreto 691 de 2010. De ese estudio surgió un proyecto de demanda de nulidad que presentaré ante el Consejo de Estado. 

Quiero explicar públicamente las razones por las que considero que un asunto relacionado con una institución tan importante para nuestra profesión no debe permanecer encerrado entre expedientes, artículos constitucionales y discusiones jurídicas que pocos terminan entendiendo. La discusión es más sencilla de lo que parece.

La Ley 1314 de 2009 produjo una transformación de la regulación contable. Dentro de ese nuevo modelo, el CTCP quedó convertido en organismo permanente de normalización técnica en materia de contabilidad, información financiera y aseguramiento de la información. Posteriormente, mediante el Decreto 691 de 2010, el Gobierno Nacional reorganizó su conformación y estableció, entre otras cosas, que estaría integrado por cuatro miembros, por lo menos tres de ellos contadores públicos. Hasta ahí podría pensarse que no existe mayor discusión.

Pero el derecho administrativo obliga a formular una pregunta que considero indispensable: ¿hasta dónde llegaba realmente la autorización que el Congreso le concedió al Gobierno? Ese es el centro de la demanda.

No es que el Gobierno careciera de facultades para reorganizar el CTCP. Sería equivocado afirmarlo. En el artículo 11 de la Ley 1314 de 2009, el Congreso autorizó al gobierno expresamente para que modificara su conformación, estructura y funcionamiento. Por eso la demanda reconoce claramente que existía una competencia gubernamental. Pero la discusión es otra: tener competencia no significa tener una autorización ilimitada.

La Constitución dispone que el Presidente puede modificar la estructura de los organismos administrativos nacionales, pero debe hacerlo sometido a los principios y reglas generales que establezca la ley. En otras palabras, una autorización del Congreso no constituye un cheque en blanco. Y aquí comienza lo interesante.

Al revisar las Gacetas del Congreso encontré que durante la discusión de la Ley 1314 los congresistas fueron incorporando progresivamente condiciones específicas para la composición del CTCP. No se limitaron a decir: “que el Gobierno organice el Consejo como quiera”.

Exigieron que por lo menos las tres cuartas partes de sus integrantes fueran contadores públicos, que sus miembros acreditaran más de diez años de experiencia en determinadas áreas y, especialmente, que el grupo estuviera integrado buscando “la mejor combinación posible de habilidades técnicas y experiencia”, atendiendo las realidades de los mercados y con el propósito de producir propuestas normativas de alta calidad y pertinencia. 

Además, el Congreso estableció un mecanismo de participación profesional: por lo menos una cuarta parte de los integrantes debía ser designada por el Presidente de la República a partir de ternas provenientes de asociaciones, facultades, colegios y federaciones de contadores, conformadas mediante listas obtenidas a través de concurso público de méritos. 

La reconstrucción de ese proceso legislativo constituye una parte importante de la demanda porque permite comprender qué quiso hacer realmente el Congreso. A partir de ahí es que estructuré cinco cuestionamientos jurídicos.

Primero pregunto si el Gobierno permaneció dentro de los límites constitucionales y legales cuando reguló no solamente la conformación del Consejo, sino también quién nombraría a sus integrantes, quién lo presidiría, cuáles serían sus períodos, cómo podrían ser ratificados, cuál sería el quórum y quién fijaría sus honorarios.

No afirmo anticipadamente que todas esas decisiones sean ilegales. Lo que sostengo es que cada una debe tener una fuente jurídica suficiente. La expresión “conformación, estructura y funcionamiento” no puede convertirse automáticamente en autorización para regular cualquier materia imaginable. 

El segundo cuestionamiento se relaciona con algo que considero especialmente importante para la profesión: la obligación legal de conseguir la mejor combinación posible de habilidades y experiencia. El Decreto escogió una integración de cuatro miembros. Pero una demanda objetiva no puede sostener simplemente que ocho eran mejores que cuatro o que cuatro son insuficientes. La pregunta jurídica es diferente: ¿existieron estudios técnicos para demostrar que cuatro integrantes constituían la estructura adecuada para cumplir el mandato impuesto por el Congreso?

El tercer cuestionamiento examina el sistema de nombramientos. El Decreto estableció que un miembro sería designado por el Presidente de la República, otro por el Ministro de Comercio, otro por el Ministro de Hacienda y el cuarto por el Presidente a partir de las ternas provenientes del sector profesional. Y en este sentido mi pregunta es más precisa: ¿podía el decreto atribuir individualmente al Ministro de Comercio y al Ministro de Hacienda una competencia nominadora que la Ley 1314 no les atribuyó expresamente? Será el Consejo de Estado quien deba establecer hasta dónde podía llegar esa habilitación legal. 

El cuarto cuestionamiento tiene que ver con los períodos, las ratificaciones, los reemplazos y las reelecciones. El artículo 6 del Decreto estableció períodos de cuatro años, creó reglas transitorias, reguló reemplazos y permitió ratificaciones y reelecciones, pero la Ley 1314 no reguló expresamente esas materias.

Y el quinto cuestionamiento se refiere a los honorarios. La Ley 1314 estableció que los recursos del CTCP provendrían del Presupuesto General de la Nación y serían administrados y ejecutados por el Ministerio de Comercio. El Decreto fue más allá y señaló que los miembros recibirían los honorarios fijados por ese Ministerio. Entonces surge otra pregunta elemental: ¿administrar el presupuesto equivale jurídicamente a tener competencia para fijar los honorarios?

Puede que exista otra norma que otorgue esa atribución. Si la investigación demuestra que existe, ese cargo deberá modificarse o incluso descartarse. Una demanda judicial debe buscar la legalidad, no defender a toda costa una conclusión previamente escogida. Si esa competencia no tiene fundamento suficiente, corresponderá al Consejo de Estado decidir las consecuencias. 

Le estoy solicitando al Consejo de Estado que tenga como pruebas las diferentes Gacetas del Congreso que permiten reconstruir la formación de la Ley 1314 y que la Presidencia de la República, los Ministerios de Hacienda y de Comercio y el Departamento Administrativo de la Función Pública entreguen el expediente administrativo que antecedió a la expedición del Decreto 691. 

¿Por qué considero importante explicar todo esto a los contadores? Porque el CTCP no es una institución cualquiera. Sus propuestas participan directamente en la construcción del sistema normativo que gobierna la información financiera, la contabilidad y el aseguramiento en Colombia. 

No estoy cuestionando la competencia técnica de ningún consejero ni estoy proponiendo devolver la profesión al modelo institucional de hace treinta años. Estoy planteando algo mucho más sencillo: en un Estado de derecho, cuando el Congreso concede una facultad al Gobierno, esa facultad tiene límites. Y cuando existen dudas razonables para determinar hasta dónde podía llegar una autoridad administrativa, corresponde al juez determinarlo. Ese es precisamente el papel del Consejo de Estado.

Este debate le tiene que servir a la profesión para reflexionar sobre algo que frecuentemente dejamos de manera exclusiva en manos de los abogados: la institucionalidad también forma parte del ejercicio profesional de la Contaduría Pública.

Nos preocupamos, con razón, por las NIIF, las NIA, la revisoría fiscal, la tributación, la ética profesional y la calidad de la información. Pero pocas veces preguntamos quién construye las propuestas normativas que terminan orientando buena parte de esas materias, cómo se conforman esos organismos y cuáles son los controles jurídicos que rodean sus decisiones.

Por eso quiero que la demanda sea conocida y discutida. No porque yo pretenda tener la última palabra. La tendrá el Consejo de Estado después de escuchar a las entidades demandadas, revisar los antecedentes administrativos, estudiar la Ley 1314, examinar su historia legislativa y determinar si el Decreto 691 de 2010 se mantuvo dentro de los límites que el Congreso y la Constitución establecieron.

Ese debate, lejos de debilitar al Consejo Técnico de la Contaduría Pública, puede contribuir a algo que considero mucho más importante: fortalecer su legitimidad institucional y recordar que la calidad de las normas contables también depende de la calidad jurídica de las instituciones que ayudan a construirlas.

Y como dijo el filósofo de La Junta: «Se las dejo ahí…» @LColmenaresR