En el ordenamiento jurídico colombiano existe una distinción fundamental entre las entidades que el Estado crea directamente por ley y las personas jurídicas de carácter societario. Esa diferencia no es un tecnicismo académico menor: es la frontera que separa el derecho público del derecho privado, el control fiscal constitucional del control societario mercantil. Y es precisamente esa frontera la que, a mi juicio, atraviesa indebidamente el literal b) del artículo 25 de la Ley 99 de 1993, al ordenar a la Asamblea Corporativa de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) que designen un revisor fiscal.
A primera vista, podría parecer algo inofensivo o incluso deseable: más control, más vigilancia, más garantías. Pero si algo he aprendido en años de estudio y enseñanza en el contexto del derecho público, es que el exceso de controles mal diseñados puede ser tan nocivo como su ausencia. Y cuando esos controles se configuran a contravía del diseño constitucional, el daño es doble: institucional y democrático.
Permítame explicarlo con claridad. La revisoría fiscal, tal como la concibe el artículo 203 del Código de Comercio, fue diseñada para vigilar la gestión de personas jurídicas de naturaleza societaria: sociedades por acciones, sucursales de compañías extranjeras y aquellas en cuya administración no participan todos los socios; y en el mismo sentido lo amplía el parágrafo 2° del artículo 13 de la ley 43 de 1990: “Será obligatorio tener revisor fiscal en todas las sociedades comerciales, de cualquier naturaleza.”
Su propósito original, reconocido por la doctrina nacional, es proteger a los asociados y a terceros frente a la actuación de administradores que manejan un patrimonio conformado con aportes de varias personas: públicas, privadas o mixtas. Como lo ha señalado el Consejo Técnico de la Contaduría Pública en múltiples pronunciamientos, la revisoría fiscal es un órgano de fiscalización nacido del derecho mercantil, pensado para entornos donde coexisten intereses privados que requieren vigilancia independiente de la administración.
Las CAR no son ese tipo de entidad, y la revisoría fiscal como institución que lleva a cabo el control de fiscalización, no fue concebida para aplicarse a entidades públicas como las CAR. ¿Cómo puede coexistir una figura concebida para el control privado con un sistema constitucional que reserva el control fiscal a un órgano autónomo del Estado?
La Corte Constitucional, en las Sentencias C-423 de 1994 y C-145 de 2021, ha sido categórica: las CAR son entes estatales sui generis, creados directamente por la ley, con patrimonio de naturaleza exclusivamente pública y autonomía administrativa y financiera. No nacen de un acuerdo de voluntades entre particulares ni de la asociación de personas que confluyen con aportes en una sociedad. Nacen de la voluntad unilateral del legislador, como instrumento del Estado para la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Su capital no tiene participación privada; su estructura no es societaria; su lógica no es la del mercado.
Para estas entidades, la Constitución Política diseñó un sistema diferente de control: el control fiscal, ejercido por la Contraloría General de la República conforme al artículo 267 superior.
La Corte Constitucional lo dejó expresamente establecido en las Sentencias C-534 de 1993 y C-320 de 1994, cuando declaró inexequibles las figuras de «auditores», «auditorías» y «revisorías fiscales de empresas públicas municipales» que la Ley 42 de 1993 pretendía crear como mecanismos paralelos al control fiscal constitucional. La ratio de esas decisiones fue precisa: no pueden existir instancias de control fiscal distintas de las que la Carta confía a las contralorías, pues la Constitución establece un modelo cerrado y exclusivo de vigilancia del patrimonio público.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto 948 de 1997, llegó a una conclusión análoga al estudiar la situación de la Corporación del Río Grande de la Magdalena (CORMAGDALENA): los estatutos de esa corporación no pueden prever el cargo de revisor fiscal porque, dada su naturaleza jurídica de ente creado por ley con capital ciento por ciento público, su régimen fiscal solo comprende el control fiscal y el control interno, sin posibilidad de que la revisoría fiscal coexista con ellos.
Si esa es la conclusión para CORMAGDALENA, entidad también creada por la ley, la misma lógica aplica a todas las CAR de la Ley 99 de 1993.
No ignoro que existe una diferencia conceptual importante: la revisoría fiscal sí tiene cabida en las sociedades de economía mixta autorizadas por el Estado o en las entidades descentralizadas de segundo grado, aquellas que nacen de la asociación entre entidades públicas con personas privadas o entre entidades públicas entre sí, por ejemplo, Ecopetrol, Banco Agrario. En esas entidades, la coexistencia de control fiscal y revisoría fiscal es constitucionalmente justificable, precisamente porque su naturaleza mixta genera la necesidad de proteger los intereses de los distintos aportantes. Pero las CAR no son eso. Son entidades de primer grado, creadas unilateralmente por el legislador, sin socios privados, sin capital mixto, sin estructura societaria.
La pregunta que me formulo, y que invito a reflexionar, es esta: ¿puede el legislador ordinario crear, para entidades de naturaleza exclusivamente pública, un órgano de vigilancia que la Constitución no prevé y que la propia Corte Constitucional ha declarado incompatible con el diseño constitucional del control fiscal? La respuesta, a la luz de los artículos 4 y 267 de la Constitución y de la jurisprudencia citada, es negativa.
Lo más grave, sin embargo, es el precedente que esto sienta: si mañana el legislador decide que cualquier entidad pública debe tener su propio “auditor privado” nombrado por ella misma, se estaría erosionando lentamente el modelo de control fiscal previsto por el constituyente de 1991. Estaríamos, sin advertirlo, creando una red de controles internos sin independencia, sin lógica sistémica y sin eficacia real.El derecho, como la naturaleza, tiene sus propias taxonomías. Confundir las categorías no simplifica el sistema; lo desordena. La revisoría fiscal es una institución valiosa en su ámbito propio. Pero su ámbito propio no es el de las entidades públicas creadas directamente por la ley. Reconocerlo no es un ataque a las CAR ni a la revisoría fiscal: es simplemente respetar la arquitectura jurídica que la Constitución dibujó con propósito deliberado. Y como dijo el filósofo de La Junta: «Se las dejo ahí…” @LColmenaresR
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